交流互鉴提质效 | 徐州市睢宁县人民法院调解工作经验：深化诉源治理 聚力多元解纷

9月24日上午，在连云港市中级人民法院召开的全市法院调解工作推进会上，徐州市睢宁县人民法院党组书记、院长李娟受邀作调解工作经验介绍

近年来，睢宁法院坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，积极创新发展“枫桥经验”，深入推进诉源治理，初步构建起“分层递进、先行调解、调裁一体、即调速裁”的快速解纷格局，取得了较好的法律效果和社会效果，相继被省高院表彰为“多元解纷与诉讼服务示范法院”“道交纠纷网上数据一体化处理示范法院”，民商事案件调撤率、一审服判息诉率等核心指标均位列全省基层法院第一方阵。

主动将纠纷化解工作融入社会治理大格局，探索建立法官+网格、法官+企业、巡回审判+社区等矛盾纠纷多元化解平台，推动矛盾纠纷源头化解。

一是“进”与“借”统筹兼顾，法官融网入格务求实效。深入开展“法官进网格”活动，选派100名干警与全县18个镇（街道）400个行政村964个网格建立对接关系，将每月20号作为“法官进网格日”，协助村居开展矛盾纠纷排查化解、诉前调解、法治宣传、重大敏感纠纷和易激化矛盾提前介入等工作，力争将矛盾纠纷化解在萌芽状态。“法官进网格”活动启动以来，通过“线下走访”和“线上服务”等多种形式，开展法制宣传120场次，诉前化解矛盾纠纷896件，信访接待136人次，力争“小事不出村，大事不出镇”，相关做法被省委政法委推介。（例如：在一次“法官进网格”活动中，李某某等26名农民工抱着试试看的心态询问讨薪途径，“网格法官”了解案情后，先后联系到工程发包公司及承包人，并多次组织双方调解，最终达成调解协议，并当场履行给付款义务，妥善化解了这起系列纠纷案件。）

二是“前”与“后”双向发力，百名干警联百企真抓实干。成立50个法律指导小组，与全县102家重点企业建立对接联络机制，及时解决企业生产经营中的司法需求及法律风险隐患。2018年以来，举行涉企普法宣传42场次，培训企业高级管理人员350人次，通报涉民营企业法律风险点142个，在走访中化解涉民营企业纠纷547件，发布护航民营企业高质量发展典型案例25个。坚持诉后延伸促规范，共发布企业涉诉情况分析报告12篇，主动服务保障地方企业发展，为涉企纠纷化解打下良好基础，今年共妥善化解涉企纠纷122件。（典型案例：助力苏醇酒业复工复产案。苏醇酒业原为生产白酒和消毒用酒精等产品的股份制企业，由于市场行情变化及经营不善等原因导致资不抵债，睢宁法院于2018年1月12日裁定受理苏醇酒业等三企业破产重整申请，2018年6月25日裁定该企业及其两家关联公司适用实质合并破产重整。2019年12月3日，我院裁定批准该企业重整计划，监督期两个月。在监督期内，正处当地疫情防控关键时期，为确保重整计划顺利执行，案件承办法官多次实地走访监管，对企业重整计划执行过程中存在的股权变更、项目审核、环境整治、用工组织等多个问题进行调研并及时解决。同时，对企业信用记录修复、银行贷款获取等工作开展情况进行全面跟进，切实消除企业后顾之忧，全力助推企业安全生产、合法经营和足量供应，保证防疫物资尽快驰援战“疫”一线。其间，我院还针对该企业在疫情期间遇到的劳动用工等法律问题进行解答，向企业就疫情期间如何规范、合法生产经营提出了法律意见和建议。自疫情防控以来已向防疫一线供应消毒用酒精2000余吨，极大缓解了一线防疫的物资需求。该案例被最高人民法院评为“全国法院服务保障疫情防控期间复工复产典型案例”。）

三是 “主”与“辅”齐头并进，一庭一品创建稳步推进。主动延伸审判职能，充分发挥人民法庭在矛盾纠纷源头治理上的独特优势，积极融入县域社会治理体系，助推基层治理社会化、法治化、专业化水平提升。加强源头预防化解矛盾，注重借力基层民主协商议事机构作用，积极与辖区乡镇（街道）党委政府共建矛盾纠纷协同化解机制，探索设立乡贤调解工作站，健全完善“人大代表驻庭联络”机制和驻地镇政府牵头的纠纷调处“五员”会商机制，做优做强驻庭调解工作室，加强对辖区调解组织和人民调解员的业务培训，扎实开展“千名代表委员进法庭”活动，努力把矛盾纠纷化解在诉前、了结在基层。加快推进“无讼村居”创建，积极探索与基层组织开展无讼村居联合创建活动，推动党委政府将“万人起诉率”纳入综治考核，进一步压降“万人起诉率”。加强巡回审判点建设，在全国美丽乡村示范村、电商园区等地设立特色巡回审判点，常态化开展巡回审判，今年以来，共开展巡回审判63次，有力推进了基层矛盾化解。

努力推动纠纷诉前化解，全面引入第三方非诉解纷组织入驻诉调对接中心，与司法行政、金融、劳动人事、物业管理、市场监督、交通管理等部门建立诉调对接机制，实现解纷领域全覆盖，为当事人提供一站式多元化诉调服务。今年1-8月份，全院办理诉前调解案件7095件，调解成功4171件，有效压降了案件增幅。

一是切实发挥人民调解的基础性作用，由分散转向集中。做大做强驻院调解，大力推进驻院人民调解工作室增量提质工作。目前，我院在非诉中心、道路交通巡回法庭及人民法庭共设立人民调解工作室6个，共有11名驻院人民调解员，实现涉诉纠纷人民调解工作由分散向集中转变。对于列入“简案”的民商事案件，采用“人民调解员—法官助理—员额法官”递进指导调解方式，所有新收案件，均转给人民调解员先行调解，由调解员电话通知当事人到庭或者到约定地点进行调解，期限为一周，调解员主要完成案件基本信息、诉讼要素表填写、双方当事人地址确认、争议焦点归纳、证据固定等基础工作。调解成功的案件交由法官助理进行确认，调解不成的案件交由法官助理再次判断甄别后，视情况通知调解员组织二次调解，并结合诉讼要素表再次梳理案件争议焦点。在法官开庭前通过二次梳理的案件争议焦点，全面了解案情，发现当事人有调解意愿的即刻交由调解员继续调解。开庭审理后，对于部分可以调解的案件，由法官指导法官助理和调解员继续进行调解。（例如：今年1-8月份，速裁中心武震法官审判团队合计结案3160件，调撤2947件，调撤率93.26％，其中人民调解员调撤2133件，占比72.38％。）

二是着力强化行业调解的专业性功能，由委托转向嵌入。建立非公企业纠纷调解平台。与县工商联联合出台《关于建立服务民营企业健康发展合作机制的框架协议》《关于大力优化营商环境构建民营企业纠纷诉调对接工作机制的实施意见》，成立“非公企业纠纷诉调对接办公室”，建立风险预防及联动协作机制。县工商联每天安排1名副主席和1名行业调解员在我院坐班，专门调处并协助化解涉非公企业纠纷。同时，我们还与县侨联、妇联、电商协会、保险协会、物业协会等协会组织建立诉调对接机制，平台成立以来处理纠纷513件。（例如：2018—2019年，我院民二庭受理睢宁金港家居广场有限公司作为被告的系列案件119件，我们积极与县工商联对接，通过借助“非公企业纠纷诉调对接平台”成功化解105件，调解率达88.24%，涉案标的额达940余万元，既保障了业主的租金权益，也给金港家居公司留下了一定的生存空间，实现了案结事了。）

建立金融纠纷多元化解平台。会同中国人民银行睢宁支行签署《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，成立“金融纠纷多元化解工作站”，指派1名熟悉金融业务的调解员固定在法院坐班，今年以来，通过诉调对接平台妥善化解金融纠纷案件368件。

建立律师调解平台。积极探索律师作为第三方参与矛盾纠纷化解机制，充分发挥律师调解专业化、规范化优势，在诉讼服务大厅设立律师调解工作室，由司法行政机关每天安排执业律师值班，今年1-8月份，律师值班165人次，调解成功489件，未调解成功案件均归纳争议焦点、固定无争议事实。

三是持续优化行政调解的前瞻性优势，由形式转向实质。先后与人社局、城管局、住建局、交警大队、劳动争议仲裁委员会建立协同化解机制，形成较为广泛的对接领域。2018年以来，通过行政调解成功化解纠纷1856件。（例如：2018年，我院在办理254个农户诉某公司排污致水稻减产财产损害赔偿纠纷，经征得当事人同意，联合县司法局、农业委员会进行诉前调解，在经过因果关系鉴定、受害水稻面积确定等基础上，多次组织被告公司和农户代表协商，最终妥善化解该起系列纠纷，取得了良好的社会效果。）

建立“道交一体化调处平台”。专门设立道路交通事故巡回法庭，与公安交警大队、保险公司建立多元解纷工作机制，并合署办公，将法院信息系统和交通信息平台对接，搭建“道交一体化平台”。交警在交通事故调处过程中，可以通过查询类案信息、类案判决，测算赔偿标准，只要在网上申请，法官可以在线予以法律问题解答，并参与调解。在诉讼过程中，法官可以通过一体化平台查看接处警情况、现场照片、调解录像等，必要时可以线上、线下邀请事故处理交警参与调解，实现了一网办案、一键理赔，取得较好成效，在全县交通事故数量增长的情况下，机动车交通事故责任纠纷收案量持续保持下降态势，今年1-8月份，受理交通事故损害赔偿案件1288件，调解撤诉751件，调撤率58.31%。

建立婚姻家事纠纷调解平台。在妇联、民政、司法行政机关、学校、村（居）委会等组织机构选聘具有丰富社会经验的家事调查员、家事调解员、心理疏导员8名，充分发挥贴近社会的工作优势，进一步提高案件调解的成功率。会同县妇联、团委、公安局、检察院等职能部门建立反家暴联动机制，共同出台《人身保护令执行联动实施意见》《反家暴证据固定及适用规则》，建立反家暴联系会议制度、信息共享制度。

建立劳动争议纠纷调处平台。与县人力资源和社会保障局、司法局、总工会、劳动仲裁委员会建立劳动争议纠纷诉调对接机制，设立“劳动人事争议纠纷联动化解办公室”，共同签署了《关于劳动人事争议矛盾纠纷多元化解对接工作的实施意见》，对劳动争议纠纷联动化解对接机制、案件受理范围、调解员选派、法律援助、调解时限、联席会议等内容进行了详细规定，推动劳动人事争议纠纷多元化解。今年以来，共调解结案86件。

建立物业纠纷调处平台。会同县城管局、物业行业协会建立物业纠纷诉调对接机制，共同签署了《睢宁县物业纠纷多元化解机制的实施意见》《关于建立“切实解决执行难”联动机制实施意见》，设立“睢宁县物业纠纷多元化解诉调对接工作室”，构建起物业纠纷多元化解体系，实现物业纠纷的有效预防、及时化解。今年以来，共成功化解物业纠纷693件，目前，正在联动推进100余户业主诉某小区开发商商品房销售合同纠纷系列案件的调解工作。

紧紧围绕审判质效核心指标，强化改革创新，持续激发内生活力，推动实现审判质效不断提升，2020年民事案件调解撤诉率63.46%，在全省基层法院排名第2位，一审服判息诉率93.38%，在全省基层法院排名第4位；2021年1—8月，民商事案件调解撤诉率67.61%，在全省基层法院排名第2位，一审服判息诉率93.54%，在全省基层法院排名第2位。

一是试行民事案件诉前鉴定。为进一步落实多元解纷机制，提高审判质效，规范诉前调解阶段鉴定流程，制定出台《睢宁县人民法院关于民事案件诉前调解鉴定流程管理规定》，将机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷、生命权、身体权和健康权纠纷、提供劳务者受害责任纠纷、财产权损害赔偿纠纷、产品质量纠纷、建设工程施工合同纠纷等民事案件纳入诉前调解阶段司法鉴定范围。当事人在提交诉状时一并提出鉴定申请的或当事人在起诉时未有提出鉴定申请，但经立案部门初步审查认为有司法鉴定必要的，可以进行诉前司法鉴定，编立“诉前调”字案号，并将案件起诉材料移送审判业务庭调解指导法官组织鉴定；对经审查认为不存在鉴定必要的，直接将起诉材料编立“民初”字案号，并将案件移送给业务庭承办法官。同时，我们还将诉前鉴定与诉前调解、繁简分流有机融合，将案件纠纷化解于诉前。自2021年3月诉前鉴定试行以来，形成鉴定意见后成功调解18件，不仅有效缩短案件审理时限，提升审判质效，也减少了当事人诉累，节约了诉讼资源，为定分止争打下坚实基础。

二是推行要素式审判。为进一步优化审判资源、提升审判质效，实现更好更快审结案件的工作目标，我们积极探索审判工作机制创新，针对法庭案件类型化比较鲜明的特点，在四个人民法庭全面推行要素式审判。根据审理案件的特点设置要素表放置在立案窗口，由导诉人员、人民调解员指导当事人进行填写。案件审理时则围绕要素开展庭审，不仅规范审判流程，而且避免遗漏调查事项，从而达到质量与效率双提升的效果，要素式审判有利于法官明晰思路、把控庭审，有力促进了审调结合，提升调解率和服判息诉率。今年1—8月，李集法庭调撤率为68.97%，王集法庭调撤率为75.76%，凌城法庭调撤率为72.56%，魏集法庭调撤率为81.11%,均排在全省基层法院前列。

三是发挥示范性裁判作用。为从源头减少诉讼增量，提高审判质效，我们对民商事案件试行示范性裁判，通过依法释明引导、科学选取案件、推动裁判落实、延伸审判效果等方式，积极打造审判精品范例，努力形成“审理一件，化解一片”的效果。（例如：今年6月，我院民一庭受理了49户购房者诉某房地产公司商品房销售合同纠纷系列案件，承办法官多次组织双方当事人沟通释明，通过分析诉讼成本、释明诉讼效力等方式，积极引导双方当事人自愿主动按照示范性裁判的结果达成调解意见，最终妥善高效化解了这起系列纠纷案件。）

紧紧围绕调解质效提升，不断强化日常管理，通过建章立制，确保管理科学规范。

一是完善机制，确保调解工作科学规范。成立院长担任组长、其他院领导任副组长、各部门负责人为小组成员的多元化解工作领导小组，实现多元化解工作牵头抓总。制定《睢宁县人民法院立案调解制度实施细则》《睢宁县人民法院在线调解工作规范》等规范文件，细化落实各业务庭室、审判团队、法官参与案件分流、诉调对接、法律宣讲、巡回审判等工作职责、目标任务，形成了“全院、全员、全程”参与多元化解工作格局。强化考核管理，将多元化解工作纳入我院审务督查通报，并将督察情况与绩效考核挂钩。严格规范调解行为，制定《睢宁县人民法院人民调解员管理细则》《睢宁县人民法院关于特邀调解员开展诉调对接工作的实施意见》，明确工作范围、工作流程、时限要求、考核奖励、工作纪律等内容，定期开展调解案件专项评查活动，确保管理有依据、工作有指引。

二是繁简分流，确保诉调衔接运行高效。畅通诉调对接渠道，在立案庭设立诉调对接中心，对经过多层调解平台过滤后仍未能解决的，及时进行立案登记，结合案件特点，将简易民商事案件分流至速裁团队，强化诉中调解，促进案件高效审结。2018年以来，共通过简易速裁程序审结案件28811件，占全院审理案件结案数84.38%，今年1—8月，速裁案件平均审理天数为34.83天。

三是强基固本，确保多元解纷工作长效长治。及时向党委汇报多元解纷工作，积极与司法行政等部门共同商请财政部门给予物质支持，推动人民调解员办案补贴纳入地方财政预算。高度重视多元解纷工作，作为年度重点进行部署安排，明确要求，健全机制，让法官夯实推动诉前化解纠纷的思想理念。坚持把群众工作能力、调解能力、指导民调培养列入法官年度培训计划，今年以来，已组织人民调解员业务学习、专题讲座、旁听庭审24次。