十年矛盾 一朝化解——安徽省合肥市首席法律咨询专家委员会“002号”法律意见书诞生记

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3863万元，是安徽省合肥市一幢10年未竣工的在建项目的建设成本，也是一笔10年未支付的在建工程款。2022年8月，就在这笔本该享有优先权的在建工程款面临被列为普通债权的情况下，首席法律咨询专家制度的引入及5位专家经过深入讨论形成的法律意见书，得到法院充分重视，使这笔债权的性质得到根本性转变。十年矛盾，一朝化解，这份法律意见书起到了重要作用。据了解，这是合肥市首席法律咨询专家委员会出具的第二份法律意见书，编号“002号”。无法享受优先权的“建设工程款”在合肥市包河区经济开发区，矗立着一幢10年未竣工的高层办公楼——某商大厦。这幢在建办公楼项目的占地面积只有7.62亩，但“面积不大、矛盾大”，多年来，因为一笔3863万元在建工程款的给付问题，矛盾不断。2014年，为解决历史遗留问题，这块7.62亩土地的使用权被收回并公开拍卖，土地出让的条件之一是竞得人需以3863万元的审计价格一并购买地上建筑物某商大厦，合肥市包河区城市建设投资有限公司（以下简称包河城投）作为代表接受付款，再支付给原建设方。随后，安徽某房地产有限公司（以下简称安徽某公司）通过竞买方式取得该宗地。但竞买成功后，安徽某公司仅支付土地价款，一直未按约支付这笔在建工程款。某商大厦各施工单位及施工人员从2015年起开始信访。2017年10月，包河城投以合同纠纷为由起诉至法院，两级法院均判决安徽某公司履约支付。案件进入强制执行程序时，安徽某公司以资不抵债为由申请破产并被合肥铁路运输法院受理，强制执行程序被迫终止。通过梳理时间线可以发现，在本案强制执行阶段，安徽某公司成功办理土地证，并凭土地证将某商大厦工程规划许可证变更登记在公司名下。因此，进入破产程序后，这块7.62亩的土地和地上建筑物某商大厦作为该公司唯一有效资产，被列为破产财产。一直未支付的在建工程款，被列为普通债权。包河区委政法委副书记孙元明告诉记者，为了妥善处理此案，合肥市委政法委、包河区委政法委多次协调，积极推动问题解决。其中始终绕不开的问题是某商大厦是否属于安徽某公司破产财产，以及3863万元建设成本在这起破产案件中是否具有优先权。围绕上述问题，破产管理人、法院及当事人各方观点存在巨大分歧。管理人和法院认为，某商大厦的土地证和工程规划许可证登记在安徽某公司名下，应当将其一并列入破产财产。包河城投此前是以合同之债进行诉讼主张在建工程款并获得两级法院支持，后又依据上述生效裁判向管理人申报债权，因此，这笔在建工程款只能作为普通债权处理，否则将与两级法院的判决相抵触。包河城投方面则认为，安徽某公司始终没有支付在建工程款，某商大厦所有权并没有转移，不属于破产财产。即使某商大厦被列入破产财产，这笔在建工程款也应享有优先权。实际上，从此案进入破产程序开始，包河城投已经陷入“被动局面”。孙元明告诉记者，包河城投不是建设方，作为在建工程款代收方，诉讼时不具备主张优先权的条件，虽然获得两级法院的支持判决，但这笔在建工程款在法律性质上只能被当作普通债权认定。这笔本该享有优先权的在建工程款就这样成为一笔无法在破产程序中优先清偿的建设工程款。“管理人和法院将某商大厦列为破产财产，并将未支付的在建工程款列为普通债权，从形式上来看没有问题，但这样处理最终将导致施工方的工程款和农民工工资大幅度缩水，将导致巨大信访隐患。”孙元明说。2021年11月，安徽省合肥市包河经开区党工委书记、管委会主任沈先财接手处理此事时，发现事情已经进入一种“无解的状态”。 “施工人将全部身家投入工程建设，花了钱、干了活，却拿不到钱。现在又要作为破产财产处理，还不享受优先权，从道理上讲不通。但是，法律途径走不通，调解路径也走不通，找不到更好的解决路径。”沈先财说。据了解，破产过程中，普通债权和优先债权的区别在于受偿顺序和清偿率的不同，相较于优先债权，普通债权清偿率较低。沈先财给记者算了一笔账：在企业破产清算状态下，普通债权的清偿率在5%左右，这意味着3863万元在建工程款仅能追回190万元。即使按照合肥铁路运输法院的预估，本案普通债权清偿率约为40%，最终清偿金额也远远低于施工人的实际付出。“002号”法律意见书就在这笔在建工程款被列为破产财产和普通债权即将成为现实的情况下，因为首席法律咨询专家制度的引入，事情出现了转机。合肥市是安徽省率先推行首席法律咨询专家制度的三个试点市之一。自2022年4月以来，经过1年的试点，首席法律咨询专家制度在合肥市“生根发芽”——不仅建立起相关制度，还按照政治素质硬、职业操守好、业务能力强、社会公认等标准，组建了190人的法律咨询专家库和34人的首席法律咨询专家库，开展4起5个案件的咨询活动，出具4份法律意见书。本案是合肥市开展首席法律咨询专家工作以来，受委托进行专家咨询的第二起案件。孙元明介绍，虽然当时首席法律咨询专家制度在合肥仍处于试点探索阶段，但鉴于第一起专家咨询案件获得的良好效果，包河区人民政府希望借助这一“新生事物”，解决这起10年的矛盾纠纷。合肥市法学会秘书长李多连介绍，合肥市利用首席法律咨询专家制度开展的法律咨询事项主要围绕重大公共决策、重大法律风险防控、重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解等展开，经审核，包河区政府委托的这起案件属于“重大法律风险防控”和“重大矛盾纠纷调处”事项，合肥市法学会接受委托，并组织5名专家组成首席法律咨询专家委员会，进行法律咨询。这5名专家中，包括2名首席法律咨询专家和3名法律咨询专家，是从合肥市组建的190名法律咨询专家库中精心挑选出来的。因为此案涉及土地和规划问题，合肥市法学会在首席法律咨询专家委员会成员的遴选上还注重针对性，5位专家不仅对土地和规划业务及专家论证工作较为熟悉，且均在各自领域有一定的权威性。本次论证会的首席法律咨询专家委员会专家组组长、首席法律咨询专家陈宏光是安徽大学法学院教授，长期担任省市两级政府法律顾问，是行政法学领域专家；陈光义、杨忠、黄成、程静芳则分别是长期从事行政复议、行政审判、土地和规划的专家和权威人士。据了解，为了保障法律意见的法律权威性和客观性，合肥市法学会在专家论证程序上作出相应的规定和要求。李多连介绍，专家讨论会实行首席法律咨询专家负责制，讨论会由首席法律咨询专家主持、组织，合肥市委政法委和市法学会领导及工作人员不参与，讨论意见时委托单位也不参与。专家委员会形成统一的法律意见，成员全部签字后交由法学会备案，由法学会统一编号存档，并及时反馈给委托单位。2022年8月18日，本案的首席法律咨询专家委员会讨论会在合肥市委政法委召开，由本案首席法律咨询专家委员会专家组组长陈宏光主持。陈宏光介绍，经过两个多小时的深入讨论及专家闭门会议，最终形成了合肥市首席法律咨询专家委员会“002号”法律意见书，提出了行政、民事、刑事三条解决路径。记者了解到，这是陈宏光作为首席法律咨询专家参与的第二起专家咨询案件，是合肥市法学会受委托开展的首起专家咨询案件。两次参与的经历，让他看到首席法律咨询专家制度与其他专家咨询工作的不同。“首席法律咨询专家的定位应是超脱性的，提供的法律意见也应是超脱性的评价。我们在讨论一个案件的时候，并不太关注它是在哪个地方发生的事，或者当事人是谁，我们关注的是如何厘清问题的缘由和根本，并站在政策和法律角度，找出现行法律和实践中的解决方法，最后经过研讨形成法律意见，作为最终决策者或者委托方的参考，以达到问题的最终解决。”陈宏光说。普通债权到共益债权的转变另一边，合肥铁路运输法院作为这起破产案件的承办法院，也一直在思考如何找到切入点，使本案的处理能达到法律效果和社会效果的平衡。“我们法院也希望通过这起案件的办理最终能达到定分止争、化解社会矛盾、优化营商环境的效果。某商大厦烂尾十年了，实际施工人因为多年来没有拿到垫付的施工款，年年信访。这笔在建工程款是这起破产案件办理过程中一个无法回避的现实问题。”本案承办法官、合肥铁路运输法院审监庭庭长巨龙说。记者注意到，“002号”法律意见书中提到的三条路径中，包括对这笔在建工程款行使优先权的路径。专家组认为，在建工程款经两级法院两次判决转化为一般债权后，工程款的性质未发生变化，其中包含农民工工资，可以基于这种债权事实根据有关法律规定主张优先权。巨龙告诉记者，首席法律咨询专家委员会的组织形式和5位专家的权威身份，为“002号”法律意见书的中立性、独立性提供了保证。这份法律意见书反映出的对实际施工人的权益保护理念与法院“以人民为中心”的司法理念是一致的，虽然法院最终没有采纳法律意见书提出的三条解决路径，但为法院对这笔在建工程款是否享有优先权的认定开拓了思路。经过专业法官会议论证，这笔债权可以认定为共益债权。根据企业破产法的规定，共益债务的范围包括管理人或债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务。合肥铁路运输法院认为，安徽某公司始终未履行支付在建工程款的义务，包河城投也未提交在建工程竣工验收所需要的施工资料，属于双务合同均未履行完毕，符合上述认定共益债务的规定。同时，该院认为，从共益债权的实质来说，最终“共益”在使破产财产有所增值，且这一增值对全体债权人均有利。“这笔没有支付的合同之债本质上是某商大厦的工程款，实际施工人的付出使本案破产财产的价值大大提升，将它认定为共益债权符合法律规定。”巨龙说，“作为法官，依法办案始终是我们不能突破的底线，但在依法办案的同时，如何充分保障各方当事人的合法权益，寻找各方当事人合法权益保护的平衡点，更应该是我们的追求。”据了解，在这起破产案件第一次债权人会议上，其他债权人未对该笔共益债权提出异议。为了进一步挽救该公司，经债权人会议表决和法院裁定，该公司已由破产清算转为破产重整，目前正在招募重整投资人。重整完毕后，这笔在建工程款将以现金或实物方式获得全额清偿。“十年矛盾，一朝化解。”沈先财说，目前施工人对处理结果较为满意，情绪也比较平稳，“（他们）看到希望了，觉得有盼头了，拿到工程款有着落了。”“此事的圆满解决，体现了合肥市区两级党委政府、市法学会对此事的责任意识，也离不开首席法律咨询专家制度的引入及法院对专家意见的充分重视。在各方努力和推动下，一起存在巨大争议的法律问题得以解决，当事人合法权益依法得到保障。”孙元明说。（责编 | 张晶）

来源：民主与法制时报

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