最高法院案例：撤销许可决定并非行政处罚

【裁判要点】

1.以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应予撤销

《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

2.撤销许可决定并非行政处罚

《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。该条所称的两年处罚时效，是对行政机关追究行政相对人违法行为法律责任、实施行政处罚的追诉时间限制。因当事人采取欺骗的不正当手段获取行政许可，依据《行政许可法》作出的撤销决定，是一种行政纠错行为，并非行政处罚，自然也不存在处罚时效和“一事不再罚”问题。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申12526号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡明长。

委托代理人彭本生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省新化县人民政府。

法定代表人左志锋。

原审第三人蔡建勤。

再审申请人蔡明长诉被申请人湖南省新化县人民政府（以下简称新化县政府）及原审第三人蔡建勤土地行政许可一案，不服湖南省高级人民法院作出的（2019）湘行终123号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初85号行政判决查明，蔡明长与蔡建勤同为新化县石冲口镇余田村人。2007年12月8日，蔡明长与蔡建勤的父亲蔡某俭签订《转让宅基地协议书》，蔡某俭将其部分宅基地转让给蔡明长建房。2008年3月，蔡明长申请建房。2008年5月19日，新化县政府给蔡明长颁发新政国土石冲口镇字（2008）89号《城乡居民建设用地许可证》（以下简称89号许可证），许可其占地160平方米建房。2008年下半年，蔡明长新房竣工。2008年6月3日，蔡明长缴纳国土罚没收入2865元。2015年9月28日，蔡建勤与蔡明长签订《土地转让协议》。此后，蔡建勤与蔡明长因相邻问题发生矛盾纠纷，蔡建勤遂出具《请求拆除蔡明长非法建房的报告》。2016年5月12日，新化县国土资源局予以立案查处。2017年3月29日，新化县政府召开听证会，蔡建勤、蔡明长及其委托代理人彭本生参加听证。2017年5月29日，新化县政府作出新政决（2017）1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》（以下简称《决定》），认定蔡明长在申请办理《城乡居民建设用地许可证》过程中，为达到少交办证费用目的，采取欺骗手段用他人的空闲地办理《城乡居民建设用地许可证》，实际占用水田新建房屋及附属设施，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，撤销蔡明长于2008年5月19日取得的89号许可证。蔡明长不服，于2017年6月向湖南省娄底市中级人民法院提起行政诉讼。

另查明，蔡明长2008年3月15日的《个人建设用地申请书》后附件“村民签章”栏目中“同意该户在申请地点批地建房”中的签名不是户主本人所签。蔡明长新住宅实际占用327.6平方米（东西宽14.O米，南北长23.4米），且未按审批位置建房，存在批东占西、少批多建等违法事实。

又查明，2018年6月，新化县国土资源局向湖南省高级人民法院出具一份《关于对新化县石冲口镇余田村村民蔡明长违法建房一事开具两张罚没收据的情况说明》，称2008年6月石冲口国土所工作人员发现蔡明长新建房屋的面积、地类都与89号许可证的许可内容不符，针对蔡明长违法行为，依据相关规定，对其作出罚款6000元（含办证费用135元）的处罚决定，蔡明长于2008年6月3日缴纳罚款2865元、于12月10日缴纳罚款3000元。经法庭调查，上述处罚并没有作出书面处罚决定，但在蔡明长缴纳罚款后出具了名为“湖南省非税收入一般缴款书”的正规罚没票据，该票据收入项目一栏填写“国土罚没收入”。

湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初85号行政判决认为，蔡明长2008年共计缴纳罚款5865元，缴纳项目为“国土罚没收入”,该罚款事实上是对其未按许可规定的内容建房而作出的处罚行为，属于行政处罚法的范畴。而新化县政府作出的《决定》系因蔡明长采取欺骗的不正当手段获取行政许可，依据行政许可法作出的撤销决定，该撤销决定属于行政许可法的范畴，不属于行政处罚，故本案不存在违反“一事不再罚”原则的情形。蔡明长在申请办理89号许可证的过程中，为达到少交办证费用的目的，采取欺骗手段用他人的空闲地办证，实际占用水田新建房屋及附属设施。从国土资源局提交的证据《听证笔录》中蔡明长的陈述可以得知，89号许可证所涉土地确系水田，且附件“村民签章”栏目中“同意该户在申请地点批地建房”中的签名均系代签的虚假签名，据此取得89号许可证属于以欺骗的不正当手段取得行政许可，根据前述法律的规定，属于应当予以撤销的情形。结合本案的客观实际情况及行政许可法的规定，被撤销的行政许可在具备新的许可条件下，可重新申请办理行政许可。本案蔡明长持有的89号许可证在被撤销之后，对于已建成的涉案房屋，其可根据涉案房屋实际使用土地及新化县国土资源局已经对其作出的行政处罚等情况向新化县政府的相关职能部门申请重新办理《城乡居民建设用地许可证》。新化县政府在经过立案、调查、召开听证会等程序后，作出被诉撤销决定，程序合法，适用法律准确，应予支持。蔡明长提出的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡明长的诉讼请求。

湖南省高级人民法院（2019）湘行终123号行政判决对湖南省娄底市中级人民法院一审查明的事实予以确认，另查明：蔡明长实际建设房屋位置和其取得的许可证的许可位置既不完全重合，也不完全分离，而是存在交叉，有部分重合、部分分离，即蔡明长实际建设房屋中，有部分是按照许可的位置执行的。这在新化县政府提供的《石冲口镇余田村村民蔡建勤和蔡明长宅基地纠纷的调查报告》所附的勘测图中可以得到印证。

湖南省高级人民法院（2019）湘行终123号行政判决认为，本案的焦点问题是新化县政府作出的《决定》的合法性。首先，在行政程序方面，新化县政府在作出行政行为之前，进行了告知，经过立案、调查、召开听证会，履行了应当履行的基本程序，保障了行政相对人在行政程序中的基本权利，程序合法。其次，在事实方面，新化县政府经过调查，查明蔡明长在申请建设用地许可证时，以空闲地的名义进行申请，而实际上却占用了水田，这一事实从蔡明长取得的建设用地许可证所记载的地类为“未利用地”和新化县政府的调查材料中可以得到印证。因此新化县政府认定蔡明长采取欺骗的不正当手段获取行政许可，具有事实依据。再次，在适用法律方面，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。新化县政府依据这一法律规定作出的撤销许可决定适用法律正确。蔡明长提出该决定违背了行政处罚法“一事不再罚”的原则，系混淆了行政许可和行政处罚的概念，该理由不能成立。因此，新化县政府作出的《决定》具有事实和法律依据，程序合法。但是，鉴于蔡明长的实际建房位置与其许可位置存在交叉的现实情况，应当考虑蔡明长实际建房的情况，以及原已予以处罚的情况，按照建设用地许可的相关法律和政策，对蔡明长应当取得的许可，予以重新核发许可证。新化县政府对此未作后续处理，有所不当，应当重新作出行政许可行为。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。蔡明长的上诉理由不能成立，不予支持。判决驳回上诉，维持一审判决，并判令新化县政府在判决生效后六十日内重新作出行政行为。

蔡明长不服二审判决，向本院申请再审称:1.《决定》系在两年后再进行行政处罚，违反《行政处罚法》第二十九条的规定，也违反“一事不再罚”的原则，故该行政行为应属违法；2.一审认定申请人“虚假签名”、“弄虚作假骗取申请”没有事实和法律依据。

新化县政府答辩称：1.《决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，且程序符合法律规定；再审申请人蔡明长在办证过程中采取多种欺骗手段，隐瞒事实，使被申请人错误地将水田作为空闲地为申请人办理了89号许可证，违反《中华人民共和国行政许可法》中的相关规定，被申请人依法经立案、调查、听证等程序作出《决定》，撤销申请人的行政许可符合法律规定。2.本案不存在“一事二罚”情形，撤销行政许可并非行政处罚。请求驳回再审申请人的再审请求。

本院经审查认为，关于蔡明长是否采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案中，蔡明长在办理89号许可证过程中，弄虚作假，采取欺骗手段借用蔡建勤屋南端的所谓“空闲地”进行审批，而实际上该地是蔡建勤父亲蔡某俭的承包责任田。另外，蔡明长申请颁证所提供《个人建设用地申请书》的“村民签章”中“同意该户在申请地点建房”一栏中签名均为代签。故其申请颁证的行为属于以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，依法应予撤销。程序上，新化县政府在作出行政行为之前，进行了告知，经过立案、调查、听证等程序，充分保障了行政相对人的基本权利，程序合法。一、二审认定事实清楚，适用法律正确。蔡明长主张一审认定申请人“虚假签名”、“弄虚作假骗取申请”没有事实和法律依据，本院不予支持。

关于《决定》是否属于两年后再进行的行政处罚、是否违反“一事不再罚”原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。该条所称的两年处罚时效，是对行政机关追究行政相对人违法行为法律责任、实施行政处罚的追诉时间限制。本案中，《决定》是因申请人采取欺骗的不正当手段获取行政许可，依据《行政许可法》作出的撤销决定，是一种行政纠错行为，并非行政处罚，自然也不违反“一事不再罚”原则。蔡明长主张《决定》违反行政处罚法没有事实与法律依据，本院亦不予支持。

二审法院认可被申请人《决定》的合法性，但考虑到蔡明长实际建房位置与其许可位置有交叉，认为应当综合考虑蔡明长实际建房情况，以及原已予以处罚的情况，按照建设用地许可的相关法律和政策，对蔡明长予以重新核发许可证。二审法院实际上是认定一审判决驳回诉讼请求的判决方式不当，并对该事实予以指明，本院予以认可。但二审法院判决驳回上诉，维持原判，同时责令新化县人民政府在本判决生效后六十日内重新作出行政行为，本院认为确有不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，二审法院不宜再采用驳回上诉维持原判的判决方式。考虑到本案处于再审审查阶段，为实质化解纠纷，本院仅对该裁判方式的不当予以指出，请新化县政府严格按照二审判决于六十日内重新作出行政行为。

综上，蔡明长的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回蔡明长的再审申请。

审判长　　杨志华

审判员　　刘艾涛

审判员　　田心则

二〇二〇年一月十九日

法官助理 徐 超

书记员 陈丹超

来源：行政涉法研究

编辑：傅德慧