山东:地方立法给力检察监督

山东:地方立法给力检察监督

法律是治国之重器,良法是善治之前提。正因如此,“良法”更需有力监督才能更好地做到“善治”。

山东:地方立法给力检察监督

2019年9月27日,山东省人大常委会听取山东省检察院专题报告,审议并通过《决议》。

2019年9月27日,山东省第十三届人大常委会第十四次会议听取山东省检察院《关于全省检察机关全面加强法律监督工作情况的报告》,并审议通过《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》(下称《决议》)。作为党的十八大以来全国首份关于全面加强新时代检察机关法律监督工作的省级人大文件,这份《决议》有着怎样的里程碑意义?又将如何推动法律监督工作迈上新台阶?

历时一年半历经9次正式修改

早在2009年,山东省第十一届人大常委会曾经制定过加强检察机关法律监督工作的决议,对规范法律监督工作起到了积极促进作用。十年之后,为何要再次出台一份《决议》?

“进入新时代,检察机关法律监督工作面临的形势已经发生深刻变化,十年前的文件已经不适应新时代法律监督工作的要求,需要重新规范调整。”山东省人大常委会党组副书记、副主任王良告诉记者,“2018年9月,省人大常委会在研究监察与司法委员会监督工作要点时,主任会议作出了对2009年决议依据有关法律和政策作相应处理的意见。此后不久,陈勇检察长就来和我们协商了。经与省检察院的共同努力,使得决议得以在2019年立项、当年审议通过并颁布实施。”

山东:地方立法给力检察监督

山东省检察院党组书记、检察长陈勇(右一)在基层就法律监督工作深入调研。

“2018年3月部署开展全面强化法律监督理论研究和试点探索工作,同年12月,检察机关建议省人大常委会将制定《决议》列入2019年立法工作规划。历时一年半,圆满完成了立法前期积累到文件制定的相关工作。”山东省检察院专职检委刘继祥告诉记者,在2018年的山东省检察长会议上,针对检察机关在法律监督工作中的痛点、难点,陈勇检察长作出了集中开展理论研究和实践探索的部署,后又提出了“担当监督、全面监督、精准监督、规范监督、共赢监督、合力监督”的检察监督工作原则和“一体四点两翼”的强化监督设计思路。同年10月,在济南市检察院等6个市级院和青岛市李沧区检察院等6个基层院部署开展试点。随着工作卓有成效的推进,逐步形成了建议省人大常委会出台《决议》的想法。

2019年4月,山东省人大常委会与山东省检察院组成联合起草组,并多次向最高检和山东省委、省人大常委会作专题汇报,最高检领导多次过问《决议》制定情况并作出明确指示。5月初,起草组先后到黑龙江、吉林、上海等地检察机关调研交流、学习借鉴,形成《决议》初稿,并根据该省人大监察和司法委员会反馈意见修改。7月,最高检党组成员、副检察长童建明,检委会专职委员万春专门听取汇报并提出指导意见,最终根据指导意见形成第8稿。8月下旬,王良带队在北京组织召开了高层专家的论证会,陈勇作了全面介绍,全国人大监察和司法委员会副主任委员徐显明和童建明、万春到会指导,对《决议》草案提出了修改意见;多名全国知名法学专家在会上对《决议》内容给予专业指导并提出许多修改意见建议。

“《决议》历经9次正式修改,但实际上我们和省检察院意见交换形成的修改稿有30多版。”山东省人大监察和司法委员会办公室主任陈新伟说。

为破解现实难题提供立法支撑

“如果说国家法治进步和检察发展变革是《决议》产生的时代春风和阳光雨露的话,山东检察机关就法律监督工作开展的理论研究和实践探索则是一个丰厚土壤上长出的一棵新苗。”陈勇告诉记者,当前法律监督工作仍然在一定程度上存在重办案轻监督、重刑轻民、检察权运行机制不健全、监督方式和手段运用不充分、不到位等问题,法律监督的专业化水平需要进一步增强。

如何推动《决议》落地生根?

刚性不足是长期以来检察监督工作面临的一道难题,《决议》的出台为破解这一难题提供了有力支撑。“比如,《决议》出台后,审判机关对检察机关提出裁判文书释法说理不充分的监督意见,必须提供书面说明。”山东省检察院法律政策研究室副主任岳宗毅告诉记者,虽然只多了一纸回复,但实际上体现了立法机关和审判机关对法律监督工作的理解与支持。

根据《决议》相关规定,淄博市检察院建立了特定抗诉案件向人大备案机制,对能够反映出在司法理念方面存在普遍性、共性问题的案件,在提出抗诉的同时,向人大常委会备案,并及时通报法院审理结果。该市人大常委会对于抗诉案件法院维持原判的,进行重点监督,取得了良好效果,近期淄博市检察院提出抗诉27件,法院已采纳20件。

“《决定》要求在开展法律监督工作中,注重研究发现教育、就业、安全生产、道路交通安全、文物和文化遗产保护、网络信息安全、金融等领域存在的侵犯国家利益和社会公共利益问题,依法提出监督意见。这一条是对公益诉讼‘等’外领域的积极稳妥探索。”张志刚告诉记者,“教育、就业这两个‘等’外探索领域是徐显明同志直接提出的,这与广大群众的工作生活息息相关。”

没有线索,监督就是一句空话。来自潍坊市检察院、参与相关起草工作的曾丹说,《决议》中包括“强化对行政权力的制约和监督,探索建立相关工作机制”“共同健全政府信息平台与司法网络互联互通、案件线索双向移送、处理结果反馈等工作机制”等相关规定都与发现案件线索有关,“我们基层对此盼望已久”。

“办案的底气更足了。”《决议》出台不久,东营市检察院第三检察部负责人巴光莲就在办案中感受到了新变化。过去在办理公益诉讼案件时,基层办案检察官面临发现线索难、取证难和检察建议不够“硬”等问题,现在,这些痛点在《决议》中都能找到“药方”。包括对公益诉讼典型案件可“先鉴定、后付费”的工作机制,《决议》中也有明确规定。

“检察监督更加高效。”东营市河口区检察院党组副书记王新宏说,基层院在开展监督工作过程中,切实感受到各单位和社会组织的协作配合明显增强。据了解,当地成功办理一起涉黑案件,公安、检察、法院密切配合,《决议》精神得到了有效贯彻。

制定工作细则推动《决议》落地生根

如何将《决定》落细落实?2019年12月1日,历经18个月的试点验证、制度集成,山东省检察院研究通过的《办理法律监督案件工作规则》以及13个专项工作实施细则正式施行,形成了与《决议》相辅相成、全面配套的法律监督制度体系,为全面规范法律监督及各专项工作提供了具体指引。

在淄博市周村区人大常委会副主任韩桂芳看来,正确处理监督与被监督、监督与制约的关系同样十分重要。增强各部门之间的衔接配合正是《决议》的亮点之一。通过详细规定有关方面协助配合、支持保障法律监督工作的内容,明确了对拒不配合、拒不接受监督等情形的责任追究,增强《决议》的可操作性。例如,行政检察年度报告制度、重大法律监督案件报告制度、开放行政执法信息库等。

淄博市检察院第四检察部负责人王勇在办理一起生效行政裁判监督案件时,向该市住房公积金管理中心发出调查函,要求提供办理涉案人员信息变更手续的法律依据以及办理信息变更单位提供的材料。第2天,王勇就收到了公积金管理中心工作人员送来的全部材料,并就相关情况作了详细说明,对配合检察机关查明有关事实起到了积极作用。“行政机关自觉接受监督的意识更强了,回复效率更高了,这是《决议》带给行政检察工作的一个明显变化。”王勇说。

“这是一份紧扣新时代依法治国主题,强化法律监督意识,充分发挥宪法赋予的检察机关职能的地方立法文件,进一步突出了法律监督新理念,完善了法律监督格局,规定了破解法律监督障碍、增强法律监督刚性的具体措施。”清华大学法学院教授张建伟表示,围绕全面强化新时代法律监督这一重大课题,检察机关应继续开展理论研究和实践探索。

“对全省法律监督工作深入健康发展影响重大、意义深远。”全国人大代表、山东鸢都英合律师事务所党支部书记、主任高明芹接受记者采访时表示,《决议》进一步细化实化了相关法律规定并固定了检察改革成果,为规范法律监督工作、补强检察工作弱项短板、增强法律监督实效提供了有力支撑。

“通过推动省级人大地方立法,以人大决议的形式对法律法规、司法解释和相关规范性文件关于检察监督的新规定、司法改革的新举措进行细化实化,对于进一步规范法律监督工作、改善监督执法司法环境、服务经济社会高质量发展具有重要意义,在全国范围内具有推广示范价值。”作为北京专家论证会的参与者之一的北京师范大学教授刘荣军给予高度评价。

“下一步,省人大还将积极开展执法检查、调研视察、备案审查等工作,推动相关机关和部门严格执行《决议》,将规范有效的法律监督全面推向纵深,为严格执法和公正司法提供有力保障,以实际行动落实好党的十九届四中全会精神。”王良表示。(检察日报 文字:李春薇 图片:李明 黄莹)

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